di Federica Ricca* e Andrea Scozzari**
Siamo alla vigilia di nuove elezioni e la legge elettorale con le sue regole ed i suoi meccanismi è di nuovo al centro del dibattito politico. Il 25 Settembre si andrà al voto per la seconda volta con la legge c.d. Rosatellum, ma per la prima volta si eleggeranno corpi di rappresentanti di dimensioni ridotte rispetto al passato: 400 deputati alla Camera (invece di 630) e 200 al Senato (invece di 315). Secondo la legge, per entrambe le camere, il 37% dei seggi (147 alla Camera e 74 al Senato) è assegnato col sistema maggioritario uninominale, mentre il 61% (rispettivamente 245 e 122) è ripartito proporzionalmente tra le coalizioni e le singole liste che abbiano superato le previste soglie di sbarramento nazionali. La ripartizione dei seggi è effettuata a livello nazionale per la Camera e a livello regionale per il Senato; a tale scopo sono istituiti collegi plurinominali nei quali le liste si presentano sotto forma di liste bloccate di candidati. Il restante 2% dei seggi è assegnato in base al voto degli italiani residenti all’estero con un sistema proporzionale.
Mentre si rianima il solito dibattito su metodo proporzionale e/o maggioritario, sulle soglie di sbarramento e sulla conseguente opportunità per i partiti di organizzarsi in coalizioni, in questo nuovo scenario elettorale riemergono i vecchi problemi della legge legati alla garanzia di rappresentanza politica e territoriale nella ripartizione proporzionale dei seggi. Si tratta di un principio alla base di tutti i sistemi per l’elezione degli organi rappresentativi adottati in Italia, a partire dal decreto legislativo luogotenenziale per l’elezione dell’Assemblea Costituente fino ai sistemi vigenti. Tutti questi sistemi assumono l’intero corpo elettorale come circoscrizione di riferimento in cui si opera l’assegnazione dei seggi proporzionalmente al totale dei voti ricevuti da ciascuna lista o coalizione di liste a livello nazionale (collegio unico nazionale). Ciò per l’esigenza di garantire l’unitarietà del sistema politico a fronte delle marcate disomogeneità elettorali territoriali che caratterizzano il nostro Paese. Proprio per queste disomogeneità la legge prevede che i seggi ottenuti da ciascuna lista a livello nazionale siano distribuiti ai candidati ad un livello territoriale più basso (circoscrizioni), ma sotto la condizione che in ciascuna circoscrizione si rispetti il numero di seggi prestabilito in base ad una precisa norma costituzionale. La rappresentanza politica dei territori trova infatti il suo fondamento negli articoli 56, comma terzo, e 57, commi terzo e quarto, della Costituzione Italiana. Nessun’altra disposizione della Costituzione è formulata in maniera così prescrittiva: nella composizione dei due organi legislativi nazionali ciascun territorio cui il sistema elettorale fa riferimento – “circoscrizioni” per la Camera e “regioni” per il Senato – deve essere rappresentato da un numero di componenti proporzionale al numero degli abitanti (corpo elettorale) che vi risiedono. Si tratta di una chiara disposizione operativa che può essere soddisfatta solo utilizzando adeguati strumenti logico-matematici che conducono alla corretta determinazione di quei numeri.
Anche se le leggi elettorali Italiane sono cambiate nel tempo, le modalità con le quali i voti acquisiti a livello nazionale vengono trasformati in seggi assegnati ai partiti in ciascun territorio/circoscrizione sono rimaste sostanzialmente invariate. Infatti, nelle diverse leggi elettorali che si sono susseguite, ha prevalso la modalità di ripartizione proporzionale dei seggi nazionali secondo il metodo dei quozienti interi e più alti resti, così come previsto operativamente proprio dalla Costituzione. I seggi da assegnare sono ripartiti tra le liste concorrenti in un livello territoriale più elevato – il collegio nazionale – rispetto a quello in cui la stessa disciplina determina l’assegnazione dei seggi ai singoli candidati (circoscrizioni). Questa condizione fa sì che si debba rispondere ad un duplice criterio di assegnazione dei seggi: la somma dei seggi assegnati ai candidati di ciascuna lista in tutte le circoscrizioni deve essere uguale al numero di seggi attribuiti alla lista a livello nazionale e, al contempo, il numero di seggi assegnati all’interno di ogni circoscrizione ai canditati di tutte le liste deve essere uguale al numero di seggi prestabilito per ogni circoscrizione in base alla popolazione residente. La richiesta di soddisfare simultaneamente le due condizioni determina un problema di allocazione bidimensionale dei seggi.
Purtroppo, non sempre il sistema elettorale o, nello specifico, la formula o l’algoritmo elettorale, adottato dal legislatore, assicura che il numero di eletti in un determinato territorio corrisponda al numero di seggi fissati a priori per quel territorio in base alla sua popolazione residente. Nei fatti tutte le leggi elettorali italiane (tra cui le più recenti sono la n. 270 del 2005, n. 52 del 2015 e n. 165 del 2017) adottano lo stesso algoritmo di ripartizione proporzionale dei seggi sui due livelli territoriali che, però, non è in grado di garantire il risultato corretto di questa doppia assegnazione. Per questo motivo le diverse leggi prevedono espressamente che, laddove il risultato elettorale non consenta all’algoritmo adottato di raggiungere la corretta doppia assegnazione, si faccia ricorso a regole suppletive che permettono l’attribuzione dei seggi alle liste in deroga alla corrispondenza nei territori fra seggi fissati a priori e candidati effettivamente eletti. Di fatto, difronte all’impossibilità di individuare l’allocazione bidimensionale corretta con gli strumenti disponibili, in tutte le leggi elettorali si permette che, all’esito finale, alcune circoscrizioni ottengano seggi in numero maggiore o minore di quello per loro previsto dalla norma costituzionale e, pertanto, si ammette che si possano far “slittare” seggi da una circoscrizione all’altra, con l’evidente paradosso che elettori residenti in un determinato territorio contribuiscono con il loro voto a far eleggere candidati di altre circoscrizioni.
L’esperienza delle elezioni pregresse mostra che questo slittamento si è ripetutamente verificato nelle passate tornate elettorali. I meccanismi di correzione previsti dalle leggi non sono dunque in grado di garantire con precisione quanto prescritto dalla Costituzione. Ciò deriva dal fatto che la ripartizione dei seggi a livello territoriale più basso viene effettuata circoscrizione per circoscrizione separatamente, mentre, nei fatti, tali assegnazioni sono tra loro dipendenti e devono essere eseguite con un procedimento unico in grado di gestire simultaneamente le due dimensioni del problema.
È lecito aspettarsi anche nelle prossime elezioni una violazione della rappresentanza territoriale con l’attuale legge? In linea di principio la risposta è affermativa, ma non è possibile quantificare a priori l’entità degli slittamenti, anche alla luce della nuova numerosità ridotta dei seggi di Camera e Senato. Eventuali slittamenti rappresenterebbero ancora una volta una violazione costituzionale nella formazione del futuro Parlamento. Ci sono dei rimedi?
Quello descritto sopra è un problema noto da tempo e ampiamente affrontato nella letteratura scientifica, in particolare dalle discipline di matematica applicata che dispongono degli strumenti giusti per definire procedure di ripartizione bidimensionale in grado di individuare soluzioni coerenti con i principi stabiliti dalla legge. Se è comprensibile che ci possa essere un certo timore da parte del legislatore difronte a procedure matematiche troppo sofisticate (ma corrette), non è giustificabile il ricorso a metodi erronei – per quanto semplici – per superare il problema.
Uno sforzo nell’avvicinare il legislatore ai metodi formali per l’allocazione bidimensionale è stato fatto nel volume di recente pubblicazione ‘F. Ricca, A. Scozzari, l’Algoritmo elettorale tra rappresentanza politica e rappresentanza territoriale: Una nuova procedura di allocazione proporzionale dei seggi’ (2019, ROMA, Camera dei Deputati, ISBN: 9788892003637), risultato del lavoro congiunto tra accademia e istituzione sviluppato in stretta collaborazione con il Servizio Studi della Camera dei deputati (https://www.camera.it/temiap/2019/06/25/OCD177-4075.pdf). Nella pubblicazione è stata presentata una rassegna dettagliata dei metodi di distribuzione dei seggi nelle circoscrizioni per i diversi sistemi elettorali adottati in Italia, evidenziando le occasioni in cui non si è riusciti a garantire la corretta rappresentanza territoriale. Il contributo del lavoro risiede soprattutto nell’aver affrontato il problema della ripartizione bidimensionale dei seggi in termini concettualmente semplici proponendo una procedura di assegnazione che modifica il meno possibile l’attuale algoritmo di legge, intervenendo solo nella fase finale di assegnazione dei seggi residuali sulla base dei più alti resti circoscrizionali delle liste (quella in cui tutti i metodi correttivi delle leggi italiane falliscono). Il lavoro propone un algoritmo che può essere inserito in ciascuna delle leggi elettorali che disciplinano e hanno disciplinato l’elezione del Parlamento nazionale garantendo che l’assegnazione dei seggi a livello circoscrizionale soddisfi la duplice condizione dell’assegnazione del corretto numero di seggi sia alle liste che alle circoscrizioni, preservando i principi di rappresentanza politica e territoriale. Inoltre, essendo facilmente eseguibile, l’algoritmo proposto è immediatamente applicabile alla normativa vigente, sia della Camera che del Senato, e ciascuna delle sue operazioni può essere effettuata secondo le disposizioni che disciplinano attualmente le attività di computo degli uffici elettorali circoscrizionali e nazionali.
L’intento di questo intervento è dunque quello di fornire al dibattito politico una soluzione concreta su un tema estremamente delicato per la dinamica della rappresentanza politica e territoriale. Probabilmente è tardi per intervenire sulla legge attuale ma questo contributo può fornire una base di partenza per utili discussioni future che possano vedere coinvolti sia tecnici che legislatori, senza rimanere circoscritte negli ambiti specialistici. L’auspicio è che, dopo tanti anni, si pervenga ad una riforma elettorale che risolva definitivamente il problema dello slittamento di seggi tra circoscrizioni dedicando a questo tema il giusto tempo e l’adeguata attenzione che la delicatezza e l’importanza della questione richiedono.
E’ disponibile il video di un’intervista al Prof. Scozzari, su questi argomenti, al seguente link: https://youtu.be/GdTDP5mArbIhttps://youtu.be/GdTDP5mArbI
*Federica Ricca è Professore Associato di Metodi Matematici dell’Economia e delle Scienze Attuariali e Finanziarie presso il dipartimento MEMOTEF dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza (federica.ricca@uniroma1.it).
**Andrea Scozzari è Professore Ordinario di Metodi Matematici dell’Economia e delle Scienze Attuariali e Finanziarie presso la Facoltà di Economia dell’Università degli Studi Niccolò Cusano, Roma (andrea.scozzari@unicusano.it).